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中國社會科學院 聯(lián)合國人居署 專家聯(lián)合課題組
●遼寧棚戶區(qū)改造創(chuàng)造了世界奇跡，總體完全成功
●實現(xiàn)了“四個巨變和一個提升”
●其“政府主導、市場運作”經(jīng)驗模式具有全球借鑒價值
遼寧省于2005年初在中國率先開始探索大規(guī)模改造城市及國有工礦棚戶區(qū)的途徑及方式，用了4年的時間改造完成1萬平方米及以上集中連片棚戶區(qū)2910萬平方米，新建成套住宅建筑面積4400多萬平方米，改善了70.6萬戶、211萬人的住房問題，幾乎相當于聯(lián)合國對貧民窟改造提出的千年發(fā)展目標年均數(shù)量的近2倍，這在全球任何一個國家或地區(qū)都是一項巨大的成績。遼寧省棚改的做法、經(jīng)驗與問題為學界的研究提供了很好的樣本、為其他城市的貧民住區(qū)改造提供了經(jīng)驗與借鑒，值得各界進行認真總結(jié)與深入反思。
貧民住區(qū)———城市發(fā)展中的沉疴頑疾
貧民住區(qū)，國際上通常稱為“貧民窟”，是貧困家庭生存生活的地方，是低收入人口大規(guī)模、大范圍聚居的地區(qū)。早在19世紀中葉，貧民窟就已“被廣泛認可為一種國際現(xiàn)象”。但是，直到20世紀五六十年代，貧民窟及其所引發(fā)的問題的嚴重性才引起國際社會的廣泛關(guān)注。
首先，國際社會的貧民窟改造收效甚微，發(fā)展趨勢惡化。
伴隨著城市化而生的貧民窟是一個世界難題�？v觀世界城市發(fā)展史，無論是發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，都曾經(jīng)或者正在面臨貧民窟及類似貧民窟問題的困擾。高人口密度，移民眾多，高失業(yè)率，使貧民窟成為貧困、墮落與污染的聚集地，犯罪、賣淫和吸毒的避難所，多種傳染病肆虐城市地區(qū)的傳染源。許多國家(發(fā)達國家如美國、德國，發(fā)展中國家如巴西、印度、巴基斯坦等)為解決貧民窟問題進行了持續(xù)努力，然而效果并不理想：從1960年代“希望的貧民窟”開始，經(jīng)由1970至1980年代債務十年中城市貧困的“大爆發(fā)”，直到今天百萬人口以上的貧民窟；從利馬不斷延展的柵欄到馬尼拉的垃圾山，城市化與工業(yè)化甚至經(jīng)濟增長分離開來。貧民窟遍布整個星球，成為制約城市發(fā)展、影響居民生產(chǎn)生活的“頑疾”和“毒瘤”。聯(lián)合國人居署2012年報告顯示：2010年世界貧民窟人口已達到8.276億人，接近全球城市人口的四分之一；如果貧民窟人口數(shù)量繼續(xù)以同樣速度增長，2030年將達到20億。聯(lián)合國人類千年目標面臨嚴峻挑戰(zhàn)，數(shù)億貧民窟居民生活在夢魘之中！
其次，中國城市的低收入住區(qū)社會問題彰顯，改造挑戰(zhàn)巨大。
中國正在經(jīng)歷人類歷史上最大規(guī)模的城市化加速過程。中國國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，2011年中國大陸城鎮(zhèn)常住人口占總?cè)丝诘谋戎厥状纬^50%；另外有高達2.61億的流動人口在城市短暫居住，相當于日本人口的兩倍，而且每年仍有數(shù)百萬計的新增人口涌入城市。隨著低收入群體大量涌入城市，城市住房壓力急劇上升。一些城市的貧困住區(qū)問題已經(jīng)彰顯，所謂的“城中村”“棚戶區(qū)”在許多方面都與國外的貧民窟非常相似。根據(jù)國際經(jīng)驗，中國城市的貧民住房將面臨巨大的壓力，極有可能產(chǎn)生貧民窟。中國政府需要采取切實可行措施，防止貧民窟在中國重演。
第三，中國老工業(yè)基地的棚改迫在眉睫，亟須經(jīng)驗。
老工業(yè)基地的棚戶區(qū)是體制轉(zhuǎn)型的犧牲品。中國老工業(yè)基地是新中國工業(yè)的搖籃，曾經(jīng)為建成獨立、完整的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟體系，為國家的改革開放和現(xiàn)代化建設做出過歷史性貢獻。然而，伴隨體制轉(zhuǎn)型和資源枯竭，大量職工下崗失業(yè)，數(shù)百萬工礦企業(yè)工人長期生活在棚戶區(qū)中。棚戶區(qū)如同老工業(yè)城市身上的毒瘤，嚴重制約了城市的發(fā)展和轉(zhuǎn)型、居民的生產(chǎn)和生活！根據(jù)住建部住房保障司2010年1月發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，中國棚戶區(qū)達1100多萬戶左右 ，中央政府同時做出決策和部署，要求各相關(guān)城市在其轄區(qū)范圍內(nèi)進行國有工礦企業(yè)及林業(yè)棚戶區(qū)改造。
遼寧：中國大規(guī)模棚改的先行者
作為老工業(yè)基地，遼寧是中國大規(guī)模棚改的先行者，由于困難重重，棚改一度是遼寧各級黨委政府面對的歷史性難題。2005年初，遼寧省委、省政府以非凡的勇氣和魄力打響了棚改攻堅戰(zhàn)，克服融資、拆遷、建設、分配等諸多困難，開始大規(guī)模改造棚戶區(qū)，到2008年底取得重大階段性成果，比較成功地解決了棚戶區(qū)問題，為中國乃至全球大規(guī)模棚戶區(qū)的改造提供了寶貴經(jīng)驗。
2004年以前為第一階段，小規(guī)模局部實施改造。
棚戶區(qū)嚴重制約了城市的經(jīng)濟社會發(fā)展。為了解決棚戶區(qū)問題，在黨中央、國務院的關(guān)懷和支持下，從20世紀八十年代中期開始，遼寧省部分城市(如撫順、本溪)就已開始對棚戶區(qū)進行局部改造，由于受資金等條件的制約，當時的改造規(guī)模小，而且主要集中在城市中心區(qū)。以撫順市為例，從1987年開始對棚戶區(qū)進行改造，直到2004年共改造棚戶房面積74萬平方米。截止到2004年底，撫順市尚有1萬平方米以上集中連片棚戶房330多萬平方米，按照以前的改造速度，全部改造完需要80年的時間。除大連和沈陽兩市外，其他城市的棚改狀況與撫順市類似，有的城市甚至更差，如阜新市。
2005- 2008年為第二階段，即大手筆全面改造階段。
分散地、零星地改造對棚戶區(qū)發(fā)展演進軌跡的改變無濟于事，對城市經(jīng)濟社會發(fā)展的影響甚小，棚戶區(qū)積累地各種社會問題和社會矛盾日益突出，不僅制約了城市的經(jīng)濟發(fā)展，而且影響到社會的穩(wěn)定。2004年底，遼寧省委主要領導冒著零下30度的嚴寒，深入撫順市最偏遠、最貧困的莫地溝棚戶區(qū)調(diào)研。棚戶區(qū)居民的生活境況之差深深觸動了剛剛上任遼寧省委書記的李克強，李克強當時即對居民承諾“砸鍋賣鐵也要讓你們住上樓房！”隨后，遼寧省委九屆八次全會將棚改列為全省“一號民生工程”。2005年2月23日，省十屆人大三次會議提出了用兩至三年時間基本完成5萬平方米以上城市集中連片棚改的任務目標。3月16日，遼寧省《全省城市集中連片棚改實施方案》出臺，提出用2到3年的時間基本完成806萬平方米的棚改任務，使居住在棚戶區(qū)的24.8萬戶、84.4萬人居住水平和居住環(huán)境得到明顯改善。遼寧省大規(guī)模的棚改由此拉開帷幕。
然而，遼寧省棚改工作面臨的難度超乎想象。以資金為例，800多萬平方米的棚改所需資金初步預算就高達400億元 ，2 0 0 4年 底 省 級 財 政 赤 字 高 達401.76億元。加上貧困、就業(yè)、治安、環(huán)保、社區(qū)配套等因素，棚戶區(qū)拆遷改造可謂是困難重重。
在國家有關(guān)部門的大力支持下，由于措施得力，從2005年初至2006年末，遼寧省用不到兩年的時間完成了5萬平方米以上城市集中連片棚戶區(qū)1212萬平方米的改造任務，建設回遷樓1931.5萬平方米，改善了34.5萬戶、120萬棚戶區(qū)居民的住房條件，提前完成了全省5萬平方米以上城市集中連片棚改任務。2007年，遼寧又集中力量改造了299.4萬平方米5萬平方米以下、1萬平方米以上城市連片棚戶區(qū)。至2008年，大規(guī)模棚改大獲全勝，1萬平方米以上集中連片棚戶區(qū)基本改造完成。
2009年至今為第三階段，乘東風繼續(xù)推擠，持續(xù)改造階段。
從2009年起，遼寧省開始著重研究解決棚改后續(xù)問題。一是鞏固棚改成果，以讓棚改居民“住得好、住得穩(wěn)”為出發(fā)點，檢查各項優(yōu)惠政策落實情況，及時解決棚改新區(qū)住房的土地使用證、產(chǎn)權(quán)證、消防驗收等遺留問題，繼續(xù)跟進對低保戶、特困戶的特殊援助政策，抓好棚改新區(qū)的居民就業(yè)與再就業(yè)、家庭增收問題。二是繼續(xù)推進面積較小的棚改工作，主要針對煤礦、有色礦山的棚改和1萬平方米以下城市棚戶區(qū)，并取得一系列成果。
棚改的成就與效果
遼寧省棚改，采取政府主導，市場運作的改造模式，經(jīng)過7年的努力，到2011年底，全省共改造大面積棚戶區(qū)2910萬平方米，建設4402平方米回遷樓，改善了211多萬棚戶區(qū)居民的居住條件。從而有效地解決了低收入家庭住房困難，促進了社區(qū)發(fā)展，改善了城市面貌，完善了城市功能，振興整個遼寧經(jīng)濟，擴大了政治影響。
第一，家庭巨變：住房狀況明顯改善，居民生活體面幸福。
棚改給居民的家庭生活帶來巨大改觀，表現(xiàn)在住房面積、住房結(jié)構(gòu)、住房舒適度、家庭經(jīng)濟狀況、居民的幸福指數(shù)等方面。
住房面積明顯擴大。調(diào)查結(jié)果顯示，遼寧省棚戶區(qū)居民的戶均居住面積由棚改前的39平方米/戶增加到棚改后的57平方米/戶，平均增幅為46%。
住房結(jié)構(gòu)更加合理，房屋舒適度顯著提升。棚戶區(qū)居民從低矮潮濕的平方搬入廚衛(wèi)齊全的樓房。
就業(yè)率增加。居民就業(yè)和再就業(yè)能力得到提升。全省14個市解決了19347個零就業(yè)家庭就業(yè)問題，有80%的下崗失業(yè)居民實現(xiàn)了再就業(yè)。
家庭經(jīng)濟狀況明顯好轉(zhuǎn)。棚戶區(qū)居民收入由棚改前的戶均20，828元提高到棚改后的戶均31，035元，收入提高近50%。
第二，社區(qū)巨變：各類設施配套完善，社區(qū)環(huán)境整潔優(yōu)美。
棚改極大地改善了社區(qū)的物質(zhì)和人文環(huán)境，相關(guān)配套設施齊全、生態(tài)環(huán)境明顯改善、社會治安好轉(zhuǎn)、文化生活豐富多樣。
棚改新區(qū)設計合理，充分考慮了各種配套設施的布局，各種公共服務配套設施齊全。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，棚改新區(qū)學校(包括幼兒園)、商場和醫(yī)院的覆蓋率最高分別是92%、90.5%和91.8%。郵局的覆蓋率為87%，80%的地區(qū)有銀行網(wǎng)店 ，而 休 閑 娛 樂 設 施 的 覆 蓋 率 為69.4%。較高的生活與娛樂設施覆蓋率極大地便利和豐富了居民的物質(zhì)文化生活。經(jīng)過棚改，公共社區(qū)環(huán)境重新建立，設施殘缺、擁擠破敗的棚戶區(qū)被設施齊備、管理有序的新型社區(qū)所取代，過去的“入學難、看病難”得到極大改善。
第三，城市巨變：城市面貌顯著改觀，空間結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化。
通過棚改，遼寧省各城市特別是工業(yè)型城市的城市環(huán)境改善、城市形象提升、居民素質(zhì)提高、城市更加和諧、土地利用集約、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化。
尤其是土地利用更加集約、土地收益大幅增加。遼寧利用棚改的契機，大規(guī)模進行了土地整合，使土地進入規(guī)范化的國有土地使用權(quán)交易市場，在公平、公開、公正的前提下，面向社會招標拍賣掛牌。相當規(guī)模的土地交易資金成為棚改的建設資金。棚改前的棚戶區(qū)土地大多處于偏遠的工礦區(qū)或城市邊緣，加之環(huán)境較差，基礎設施不完善，土地價值較低。通過棚改，由于環(huán)境的改善和設施的完備，極大地提高了土地價值，最顯著的特點是帶動了房地產(chǎn)等投資。
第四，遼寧巨變：經(jīng)濟增長加速、社會事業(yè)全面發(fā)展。
棚改不僅為顯著改善了居民的生活狀況、重塑了社區(qū)環(huán)境、提升了城市形象，而且還推動了全省經(jīng)濟社會事業(yè)的全面發(fā)展。
經(jīng)濟增長加速。從2005年開始持續(xù)至今，棚改對遼寧省的宏觀經(jīng)濟產(chǎn)生了巨大的影響。首先，由于棚改涉及方方面面，投入的建設資金直接帶動效應，以及和建筑相關(guān)的產(chǎn)業(yè)以及人員就業(yè)都產(chǎn)生了一定的影響。其次，棚改后，棚改居民的相關(guān)就業(yè)的增加以及對經(jīng)濟的貢獻，都使得棚改這一事件對宏觀經(jīng)濟影響較大。2001-2004年，遼寧經(jīng)濟增長平均為10.87%，2005-2010年達13.7%左右，拋去其他因素，棚改在其中起了很大的作用。
第五，政府形象提升：行政效率提高、黨群干群關(guān)系密切。
社會公平和公正。在棚改過程中，棚改居民對其中涉及的公平公正等問題的認同相對較高。首先是對拆遷補償?shù)墓叫哉J同感高。
另一方面，對于棚改過程中住房分配公平的評價，也是90%的被調(diào)查者基本認為公平。
從對政府滿意度來看，棚改居民對政府在拆遷承諾兌現(xiàn)方面和辦事規(guī)范程度方面的滿意度較高。
行政效率提高、政府形象提升。遼寧省的棚改堅持以居民利益為基礎，在制定政策和實施過程中時時處處體現(xiàn)公平與效率。
聯(lián)合國人居署、世界銀行官員對遼寧棚戶區(qū)改造給予了高度評價，認為“遼寧棚戶區(qū)改造創(chuàng)造了世界奇跡，總體完全成功”、其“政府主導、市場運作”經(jīng)驗模式具有全球借鑒價值。
遼寧省棚改：問題與有待完善的做法
盡管遼寧棚改區(qū)取得了舉世矚目的驕人業(yè)績，為解決低收入者住房問題提供了有益的鑒戒和啟示，為我國其他地區(qū)的棚戶區(qū)改造和住房保障提供了彌足珍貴的經(jīng)驗，但是，仍然存在一些問題有待進一步思考。
第一，進一步完善棚戶區(qū)居民住得穩(wěn)的長效機制。
隨著棚改任務的結(jié)束，零星的、散片式的住房改造也將逐步納入政府議事日程。以棚改為契機，總結(jié)經(jīng)驗與教訓，建立起一整套完整的涵蓋經(jīng)濟適用房、廉租房等保障性住房的體系，真正實現(xiàn)國人住有所居，安居樂業(yè)，分享經(jīng)濟發(fā)展成果，已逐漸深入人心和政府決策議程。但是，住房問題解決后，如何實現(xiàn)居民住得好、住得穩(wěn)，確保其生活具有穩(wěn)定性和持續(xù)性，建立長效機制，仍存在不足之處，如棚戶區(qū)居民就業(yè)再就業(yè)者多是從事低收入的工作，居民自主創(chuàng)業(yè)的主動性不足等，因而建立居民住得穩(wěn)的長效機制成為今后工作的重心。
第二，進一步提升居民參與棚改的力度與積極性。
棚改工作涉及的利益關(guān)系十分復雜，更新改造能否順利推動，關(guān)鍵是各個利益方的訴求能否達到平衡。因此，這就要求參與棚改的各方能夠切實參與到棚改中來，從改造需求到改造方向、改造的拆遷補償方案及規(guī)劃設計方案等，應該始終貫穿著公眾的參與。特別在改造方案的規(guī)劃設計階段，能讓公眾真正參與其中。因此，建議在整個棚改改造程序中，除了在改造專項規(guī)劃審批前進行公示外，還要加強網(wǎng)絡及媒體的宣傳，為群眾提供更多的參與渠道，變過去的被動參與為主動參與，使更新改造在公平、公開、公正的前提下進行。
第三，把握好棚戶居民安置聚集與分散的最佳平衡點。
在理論和實踐上，貧困人口聚集還是離散，均存在若干問題：貧困聚集會形成貧困文化，誘使貧困代際轉(zhuǎn)移；但在貧困離散的情況下，貧富雜居，也會對雙方的社會心理造成一定影響。在棚改過程中，對低收入者居住空間安排也做了一些有益探討：通過與城市總體規(guī)劃的銜接，選擇棚戶區(qū)居民的安置區(qū)位和地點，對城市的居住空間進行局部調(diào)整，試圖從總體規(guī)劃中稀釋貧困的空間聚集，適應城市布局結(jié)構(gòu)調(diào)整需要。雖如此，在具體安置形式上也多為集中安置。成片的棚戶新區(qū)是否會成為孤立的新棚戶區(qū)，由于時間尚短，結(jié)果還不是很明晰，但在目前實踐中已顯露出一些苗頭，這種現(xiàn)象應該引起一定的重視。當然，分散安置也存在自身的問題。因而如何有效地把握好棚戶居民安置聚集與分散的最佳平衡點，是一個值得深入討論的話題。
第四，進一步完善社區(qū)管理機制。
在創(chuàng)新和探索棚戶新區(qū)管理模式與方法，成功創(chuàng)造的自治性物業(yè)管理等模式，為后續(xù)棚改工作和社區(qū)建設提供了很好的參照。從目前情況看，許多棚改新區(qū)行政化色彩濃厚，官僚作風日漸凸顯，小區(qū)居民自治程度有待進一步拓展。在棚戶新區(qū)的管理上，如何進一步發(fā)揮居民自主自治的管理，仍有探討的必要。同時，在物業(yè)管理等方面，政府介入過多，現(xiàn)行多為政府安排的物業(yè)管理，繳費很低甚至不繳費，商業(yè)化、市場化運作不多，若未來政府因素撤離，棚改新區(qū)可能會陷入原先棚戶區(qū)無人管理的境地。因而，社區(qū)制度性管理機制雖已現(xiàn)雛形，如何實現(xiàn)社區(qū)管理自治化和物業(yè)的可持續(xù)性，仍有進一步研究的必要。
第五，進一步謀劃資金償付問題。
遼寧在棚改過程中開辟了多種籌措渠道，開創(chuàng)性的實現(xiàn)了“政府+市場+社會”的“三位一體”模式。但是對于棚改的資金償付問題，缺乏一定長遠規(guī)劃，為未來埋下隱憂。從總的償付情況看，到2011年底，一些城市存在一定的掛賬或到期拖欠的問題(如阜新、撫順)，一是在對土地出讓金過于依賴的情況下，當土地出讓金減少時將加大棚改資金的償付壓力；二是財政收入的持續(xù)增長在很大程度上依賴于新興產(chǎn)業(yè)的盈利能力和城市新的增長能力，但遼寧省新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢與全國趨同，為未來埋下風險隱憂，給棚改資金的償付帶來不確定性。
第六，進一步提高住房質(zhì)量。
棚改后，住戶的房屋面積顯著增加，對房屋舒適度的評價也相對較為滿意，在棚改過程中充分實現(xiàn)了對房屋產(chǎn)權(quán)的肯定和保護，另外相關(guān)配套設施覆蓋率較高，但不容忽視的是房屋質(zhì)量問題有待長期進一步的觀察。獨立調(diào)查顯示，受訪者對于房 屋 質(zhì) 量 的 評 價 并 非 很 好 ， 認 為 “ 還 可以”和“不太好”占了半數(shù)以上，說明在棚改方面，雖然步伐較快、時間較短，但是房屋質(zhì)量方面有待進一步觀察。
第七，需要繼續(xù)關(guān)注棚改新區(qū)的環(huán)境管理問題。
需防止新建小區(qū)從一家一戶的分散污染變成區(qū)域性的集中污染。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，棚戶區(qū)居民在居的新建小區(qū)所繳納的物業(yè)費非常少。容易基礎設施及配套服務在維護和管理上出現(xiàn)資金短缺問題。吸取國外教訓，避免形成新的貧民住區(qū)。
執(zhí)筆：
倪鵬飛：中國社科院城市與競爭力研究中心主任、中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究中心研究員
班吉：聯(lián)合國人居署全球監(jiān)測與研究部主任、聯(lián)合國大學研究與培訓研究員
陳飛：中國社科院城市與競爭力研究中心研究員、首都經(jīng)貿(mào)大學城市學院博士
魏婕：西北大學經(jīng)濟學院博士研究生
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