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發(fā)改委官員:鐵道部分拆或使壟斷更合法化
作者:佚名    文章來源:新浪    點擊數(shù):1147    更新時間:2013/3/28

以分拆鐵道部為標(biāo)志啟動的鐵路改革,下一步將走向何方?改革可能導(dǎo)向哪些好的結(jié)果?又可能出現(xiàn)哪些壞的結(jié)果?

  國家發(fā)改委綜合運輸研究所管理室主任劉斌在接受本報專訪時表示,如果改革不徹底,鐵路企業(yè)引進(jìn)競爭機制和鐵路總公司分拆不合理的話,鐵路的壟斷就會由政企合一的壟斷演變成一個大壟斷企業(yè)的壟斷,“壟斷的合法化、合理化比過去政企合一時代的壟斷更糟糕”。

  他個人偏向下一步以區(qū)域為主來拆分鐵路總公司,但也不排除在幾條大干線上成立幾個公司,“以區(qū)域劃分為主,干支分離為輔的拆分方案實際上也是一種折中方案!

  “大企業(yè)壟斷鐵路更糟糕”

  《21世紀(jì)》:中長期來看,鐵路的改革可能出現(xiàn)哪些結(jié)果?

  劉斌:鐵路改革分三個層次的內(nèi)容。

  第一個層次是鐵路和國家的關(guān)系。好的結(jié)果是通過改革,政企確實分開了,且以后的經(jīng)營,國家不兜底,鐵路企業(yè)變成了一個真正的企業(yè)。

  最差的結(jié)果是政企分而不開,這個企業(yè)太大了,大到成了不能倒閉的企業(yè),且依然經(jīng)營困難,既有的鐵路問題不能解決,國家不能根本上從企業(yè)的經(jīng)營中抽離出來。

  第二個層次是鐵路行業(yè)的改革。原來的鐵路行業(yè)相對不透明,壟斷,好的結(jié)果就是經(jīng)過數(shù)次改革,鐵路行業(yè)競爭形成,行業(yè)內(nèi)的企業(yè)之間,能夠競爭和合作,互聯(lián)互通,相互過軌,相互清算,形成相對透明和公平的行業(yè)機制,這涵蓋國鐵和國鐵之間,也包括國鐵和地方鐵路和合資鐵路之間。這個好的結(jié)果實現(xiàn)后,鐵路的市場份額持續(xù)惡化的趨勢能得到遏制,鐵路該承擔(dān)的運量鐵路才能承擔(dān)起來,而不是像當(dāng)前這樣不合理地分配到公路上去。近年,中國的鐵路客貨運量、發(fā)送量雖然屢創(chuàng)歷史新高,但實際市場份額卻是在下降。

  最壞的結(jié)果則是壟斷由政企合一的壟斷演變成一個大壟斷企業(yè)的壟斷,壟斷合法化、合理化,這比過去政企合一時代更糟糕,而且這個情況未必就不會發(fā)生。如果改革不徹底,鐵路企業(yè)引進(jìn)競爭機制和鐵路總公司分拆不合理的話,這個壟斷就可能會形成。

  第三個層次是鐵路與承運人的關(guān)系。好的結(jié)果是,運量不足的基本得到解決,全面的運能緊張得到解決。

  而最壞的結(jié)果是,運價大幅度上漲,改革以后鐵路的利益得到了極大的維護(hù),社會的福利卻遭到損害。比如此前為了保障高鐵的上座率,既有線路的車遭到停運。要留意的是,運價普遍上漲后,雖然有運能了,但這是運價上漲把需求擠走后實現(xiàn)的供需平衡,這并不是我們所期望的結(jié)果。

  “高級管理人員是改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)”

  《21世紀(jì)》:如何實現(xiàn)上述好的結(jié)果,避免出現(xiàn)壞的結(jié)果?

  劉斌:改革可能出現(xiàn)一些中間的結(jié)果,也即是部分實現(xiàn)了好的結(jié)果,部分沒有能實現(xiàn)。我們期望此次改革能謀求全勝,得到一個全面的好結(jié)果。這就有很多事情需要去做。

  其一,明確改革的任務(wù)和目標(biāo)。目前鐵路改革任務(wù)和目標(biāo)并沒有明確,要達(dá)到什么目的,要改哪些問題,還需要進(jìn)一步明確。目標(biāo)明確后才不容易被部門利益所左右,從全社會公正的角度上考慮改革。

  其二,要堅持由外而內(nèi)的改革。改革的主體必須是國家,而不能是鐵路自己改自己,當(dāng)然國家的代表,可以發(fā)揮現(xiàn)在的交通運輸部、鐵路局的積極作用,包括要很好地利用原鐵道部的機構(gòu)和人員對鐵路的了解,發(fā)揮他們的作用,但鐵路的改革不應(yīng)由鐵路內(nèi)部主導(dǎo),不應(yīng)由鐵路總公司來主導(dǎo),或者說要適當(dāng)減少他們的話語權(quán)。這會直接影響到改革是為誰而改,也能保證改革的方向。

  其三,高級管理人員適應(yīng)改革。改革中,干部因素是關(guān)鍵,應(yīng)堅決把不適應(yīng)改革的人員做調(diào)整,這涉及到高級人員尤其是管理人員的流動機制,應(yīng)該把不適應(yīng)的干部做流動,把適應(yīng)的人才流動進(jìn)來。這是最難卻也最核心的一個改革環(huán)節(jié),方向定了,人的因素就是最核心的因素。

  其四,改革要發(fā)揮省(地方)的作用。鐵路涉及的很大的一塊利益實際落在地方,無論是設(shè)立地方監(jiān)管機構(gòu)也好,地方和鐵路建立起新型關(guān)系也好,還是地方成立一些新的運輸企業(yè)也好,都要發(fā)揮地方的作用。

  下一步,還要在地方培育國鐵的競爭對手,國鐵也需要“引狼戰(zhàn)術(shù)”,對手強大,自己才能足夠強大。當(dāng)前,省里有很多鐵路都?xì)w鐵道部管,但是我們希望這部分有些鐵路能劃到省里去管,省里通過既有資產(chǎn)的重新配置,鐵道部退出一部分股份,不要再全國鐵路一把抓,這樣省這一層面能形成競爭的主體。

  我個人希望,鐵路總公司進(jìn)一步分拆后,幾個大的區(qū)域集團(tuán)在全國范圍內(nèi)能相互競爭,然后在區(qū)域范圍內(nèi)也有一些小的競爭對手,如此,就能在各個層面都形成競爭,中國鐵路的壟斷才能得以根本破除。

  “區(qū)域劃分為主、干支分離為輔”

  《21世紀(jì)》:你提到了鐵路總公司的分拆方案如果不合理,鐵路的壟斷將無法破除。下一步可能會出現(xiàn)哪些分拆方案?你認(rèn)為怎樣拆分更為合理?

  劉斌:分拆相對復(fù)雜,目前看到的大概有以下幾類分拆方式,可以按區(qū)域分拆成若干區(qū)域集團(tuán)公司;也可以按運輸密度進(jìn)行干支分離,以主線來構(gòu)建公司,美國鐵路就是這樣的操作思路;也有按業(yè)務(wù)來劃分,把高鐵和貨運分別拆出來;還可以按公共網(wǎng)絡(luò)和專營網(wǎng)絡(luò)來劃分,比如分為煤炭通道、城際鐵路等等,這塊可以劃分得很碎,但公共網(wǎng)絡(luò)怎么劃分也還沒有結(jié)論;按資產(chǎn)經(jīng)營特點來進(jìn)行劃分,可分為經(jīng)營性的和非經(jīng)營性的;也可按核心資產(chǎn)和非核心資產(chǎn)來做切分。

  我個人偏向按區(qū)域和地理為主來拆分,但也不排除在幾條大干線上成立幾個公司,可以說是區(qū)域切分為主、干支分離結(jié)合的方式。大干線不適宜切碎,大干線不切但可以分,比如平行的干線可以分成幾個公司。比如,京廣和平行的客專會有競爭,京廣和京九也會有競爭。這些大干線比較重要,切分碎了,會有運營組織上的損失,如果橫向拆分,南邊一段,北邊一段,區(qū)域集團(tuán)間又容易形成合謀。

  競爭是否形成,與資產(chǎn)的配置方式有很大關(guān)系。分拆得好,競爭更合理更有效,分拆得差,就容易形成合謀,那就是把壟斷合理化,鐵路的綜合競爭力得不到提升,最后就只會導(dǎo)致價格上漲,這將是一個很壞的結(jié)果。

  目前討論的幾種分拆方法中,比較核心的是按地理劃分、按業(yè)務(wù)劃分、按運輸密度劃分,按經(jīng)濟(jì)屬性來劃分。按地理劃分最容易操作,但也有很多弊端,因為地理劃分各占一塊,容易形成局部壟斷;按運輸密度來劃分競爭會激烈,因為歸屬不同的公司,但是管理會比較困難,因為中國目前的鐵路是一張網(wǎng),不是以干線來構(gòu)建的運營組織形式。所以,以區(qū)域劃分為主,干支分離為輔的拆分方案實際上也是一種折中方案。

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