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鐵路司法大變革 之 求解
專題報(bào)道最后一期，本報(bào)邀請(qǐng)兩位專家，一同探討鐵路司法改革中，公眾的熱議話題。一位是陳振東，最高人民檢察院鐵路運(yùn)輸檢察廳原廳長(zhǎng)，現(xiàn)已退休；另一位是陳光中，中國(guó)政法大學(xué)原校長(zhǎng)，該校終身教授。在綿延近30年的鐵路司法改革中，他們一位是變革歷史的參與者、見證者，另一位是觀察者、思考者。他們會(huì)告知改革中一些鮮為人知的事。
四方案
●維持原鐵路司法體制不變
●徹底取消鐵路的司法機(jī)構(gòu)
●成立直屬兩高的垂直體系
●劃歸地方實(shí)行屬地化管理
12檢察長(zhǎng)曾力阻改革
新京報(bào)：隨著太原鐵路檢察機(jī)關(guān)移交，呼喚多年的鐵路司法改革終于啟動(dòng)，兩位聽聞消息，有何感受？
陳振東：將鐵路公檢法與企業(yè)脫鉤，納入國(guó)家公務(wù)員序列，就這一點(diǎn)上是個(gè)進(jìn)步。
陳光中：原有制度直接服務(wù)鐵路，維護(hù)鐵路安全，保護(hù)鐵路各方面利益。但弊端是：鐵路檢、法機(jī)關(guān)嚴(yán)重依賴鐵路企業(yè)，使它們有部門保護(hù)主義之嫌，尤其是鐵路和地方發(fā)生矛盾時(shí)，缺乏司法公正。
新京報(bào)：你們遇到過司法不公的事例或案例嗎？
陳振東：我任職期間，只要有舉報(bào)線索，經(jīng)過檢察院內(nèi)部報(bào)批程序，就可以組織初查。其間查過兩個(gè)副部長(zhǎng)、運(yùn)輸局的5個(gè)局級(jí)干部、工會(huì)主席以及行管局的基建處長(zhǎng)等等。
新京報(bào)：遇到過干擾嗎？
陳振東：很少遇到干擾。因?yàn)槲业暮蠖苁亲罡邫z。但是也有原則，查副司局長(zhǎng)以上的官員，必須跟鐵道部黨組主要領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告。
陳光中：2003年調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，各地鐵路法院均有當(dāng)事人提出管轄異議的案例。在北京、成都等鐵路中級(jí)法院，及基層法院甚至出現(xiàn)過一方當(dāng)事人要求全體審判人員回避的現(xiàn)象，理由是全體審判人員均與另一方當(dāng)事人(鐵路企業(yè))有利害關(guān)系。
檢察機(jī)關(guān)查處職務(wù)犯罪也有很多顧慮，其法律監(jiān)督職能因此很難有效履行。
新京報(bào)：1987年就曾要撤銷鐵路局里的檢察院和法院，為何后來沒有撤銷？
陳振東：當(dāng)時(shí)在開撤銷移交會(huì)的時(shí)候，爭(zhēng)論得非常激烈。那時(shí)有12個(gè)鐵路局，也就是在12個(gè)省有鐵路檢察分院，這12個(gè)省的省級(jí)檢察院檢察長(zhǎng)一致呼聲是，撤銷的決策是錯(cuò)誤的，不能全面接手鐵檢分院。
反對(duì)理由是鐵路有自身特點(diǎn)，鐵路局是由鐵道部直接領(lǐng)導(dǎo)，不歸地方領(lǐng)導(dǎo)，地方的省檢察院沒辦法去指揮鐵路局。經(jīng)費(fèi)也是問題，地方的財(cái)政只辦地方的案件，鐵路案件移交過來，經(jīng)費(fèi)不夠。還有很多具體問題，地方反映非常強(qiáng)烈。這些爭(zhēng)論被作為情況專報(bào)提交中央。
“能剝離，不能取消”
新京報(bào)：改革中斷，一停就是25年，直到如今才邁出這一步，為什么會(huì)那么久？
陳振東：轉(zhuǎn)制難是因?yàn)閺?fù)雜的利益格局。就轉(zhuǎn)制問題，我曾向鐵道部的黨組匯報(bào)過，領(lǐng)導(dǎo)說等等吧。
陳光中：我曾組織人做過兩次調(diào)研，2003年一次，2007年一次。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，對(duì)于改制，各方面意見有分歧。
新京報(bào)：都有哪些觀點(diǎn)？
陳光中：主要有兩種觀點(diǎn)，一個(gè)是繼續(xù)維持目前的體制；另外一種觀點(diǎn)就是把鐵路法院、鐵路檢察院拉出來，脫離鐵路部門領(lǐng)導(dǎo)。
脫離鐵路部門的領(lǐng)導(dǎo)，還有三個(gè)改革方向：一個(gè)是徹底取消鐵路司法機(jī)構(gòu)，相關(guān)案件完全由地方司法部門管轄；一個(gè)是自成體系，建立直屬于最高人民法院、最高人民檢察院的鐵路專門司法體系；最后一個(gè)是，保留鐵路法院、檢察院，劃歸地方。
新京報(bào)：法院和檢察院持怎樣的意見？
陳光中：最初法院系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)比較傾向于徹底取消。他們認(rèn)為目前的法院組織法也沒有明確規(guī)定設(shè)置鐵路法院。后來法院經(jīng)反復(fù)考慮改變主意，傾向于保留下來。
檢察院方面一直主張鐵路檢察院可以從鐵路剝離出來，但是不能取消。
新京報(bào)：是否能徹底取消鐵路司法機(jī)構(gòu)，交由地方檢察院、法院來辦？
陳振東：鐵路線穿越很多省份，發(fā)生在鐵路上的犯罪案件到底由誰管轄？地方法院、檢察院案件管轄是屬地管轄，鐵路發(fā)生的案件“滿地跑”，全交給地方辦，成本太高，而且沒有人來協(xié)調(diào)。如果全部撤銷，鐵路法治建設(shè)將大倒退。
陳光中：鐵路案件完全歸地方法院、檢察院還是有明顯不足。既然有這么一支隊(duì)伍，業(yè)務(wù)運(yùn)作也比較熟練，經(jīng)過改革后保留還是有價(jià)值的。
新京報(bào)：但很多人質(zhì)疑，保留鐵路法院、檢察院沒有法律依據(jù)？
陳光中：在專門法院、檢察院方面，法院組織法、檢察院組織法確實(shí)拿掉了“鐵路法院”、“鐵路檢察院”，只明確列舉了軍事檢察院。但修改后，在軍事檢察院后面畢竟還有個(gè)“等”字，不能說鐵路法院檢察院的存在是違法。
“垂直管理”與“屬地化管理”之辯
新京報(bào)：剩下兩種改革方案，要么由最高檢、最高法垂直管理，要么交由屬地管理，兩位贊成哪種方案？
陳振東：我認(rèn)為應(yīng)該成立獨(dú)立的鐵路司法體系，三級(jí)專門鐵路運(yùn)輸?shù)臋z法兩院，分別直屬兩高領(lǐng)導(dǎo)，地方上的檢察院不并入省級(jí)檢察院，感覺那樣會(huì)比較順。
陳光中：第一階段，我們多少受了最高檢鐵檢廳的影響，比較傾向于設(shè)立由兩高垂直管理的獨(dú)立鐵路司法體系。
2007年，我作了進(jìn)一步的調(diào)研，觀點(diǎn)就有些變化，有點(diǎn)傾向于劃歸地方的模式。
新京報(bào)：為什么會(huì)轉(zhuǎn)變？
陳光中：我們認(rèn)為垂直管理盡管有好處，但是會(huì)有很多困難，可行性不大。
首先要解決財(cái)政問題，這是很現(xiàn)實(shí)的。如果垂直管理，就要從上到下都由國(guó)家中央財(cái)政部門撥款，中央財(cái)政部門不會(huì)輕易負(fù)擔(dān)這筆錢，由地方撥款比較可行一些。
再有，按照現(xiàn)行法律，法院、檢察院要對(duì)人大負(fù)責(zé)。如果實(shí)行垂直管理，整個(gè)鐵路司法體系只通過最高法院、最高檢察院對(duì)全國(guó)人大負(fù)責(zé)，各級(jí)鐵路法院、檢察院不對(duì)應(yīng)同級(jí)人大。這樣，下面各級(jí)鐵路司法機(jī)關(guān)只有上級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督，沒有橫向監(jiān)督。
新京報(bào)：若“垂直管理”經(jīng)費(fèi)是否會(huì)缺乏保障？
陳振東：關(guān)于經(jīng)費(fèi)問題，我也做過調(diào)研，有過報(bào)告�？梢园凑找欢ǖ谋壤A(yù)算從鐵路部門的盈利收入中扣除一部分，作為獨(dú)立出的鐵路公檢法的專有經(jīng)費(fèi)。
新京報(bào)：那人大如何履行監(jiān)督職責(zé)？
陳振東：可以參照軍事法院和軍事檢察院的體制。
軍隊(duì)也沒有人大。因?yàn)樗翘厥獾�，是專門法院和檢察院。人大常委會(huì)可以通過立法，對(duì)法院、檢察院組織法里的專門法院、專門檢察院另行規(guī)定，只要明確了就行了。
移交后仍問題重重
新京報(bào)：改革停滯了那么多年，是不是說明每個(gè)方案都有問題？
陳光中：有一定關(guān)系。如果某一個(gè)方案很順暢，早就拍板了。正是因?yàn)榉桨父饔欣�，所以猶豫再三，定不下來。當(dāng)時(shí)作決定時(shí)，也不是要求一刀切，而是逐步落實(shí)。
新京報(bào)：如今將鐵檢交由地方管理，是否也存在問題？
陳振東：這個(gè)方案中不利的方面也比較突出，移交后的鐵路司法領(lǐng)導(dǎo)管理體制仍存在諸多矛盾。
像山西、陜西，鐵路檢察分院、中級(jí)法院、基層院都在一個(gè)省，略微好一點(diǎn)。有的鐵路檢察院、法院跨省，比如北京，既管北京，又管天津和河北的石家莊。移交以后，人財(cái)物歸當(dāng)?shù)毓�，但業(yè)務(wù)指導(dǎo)又是北京的中級(jí)法院、鐵檢分院，非常別扭。
在實(shí)際工作中，檢察長(zhǎng)由誰任命、工作由哪地的人大監(jiān)督等等，矛盾太多。
新京報(bào)：還有其他問題嗎？
陳光中：比如與公安辦理的案件對(duì)接。
鐵路司法機(jī)構(gòu)歸地方，案件是屬地管轄，是靜態(tài)的，而列車是動(dòng)的，而且跨地域，動(dòng)靜有矛盾。鐵路公安在運(yùn)動(dòng)的列車上查辦的案件，移交給哪個(gè)地方的檢察院？批捕、起訴等將會(huì)變得很難。
新京報(bào)：那應(yīng)該怎么改？
陳光中：不管哪種模式，都各有利弊，只是歸地方可能更好一點(diǎn)。實(shí)際上，在改革之前，也并不是所有程序都很順，改革后肯定也會(huì)存在問題�？梢韵仍囍k，不合適再改，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定條例，辦法，規(guī)范起來。
新京報(bào)：這一輪鐵路司法改革過后，兩院的組織法會(huì)不會(huì)對(duì)此作出規(guī)定？
陳光中：改革方向確定了，就有必要在法律中明確規(guī)定，避免以前因?yàn)橐?guī)定不明確帶來的困擾�，F(xiàn)在法院組織法、檢察院組織法都在醞釀修改，不過沒有列入今年的立法計(jì)劃，應(yīng)該是下一屆人大的事了。 |
