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2015年08月18日，國務院發(fā)布了《國務院關于改革藥品醫(yī)療器械審評審批制度的意見》（國發(fā)〔2015〕44號），與CFDA發(fā)布的《國家食品藥品監(jiān)督管理總局關于征求加快解決藥品注冊申請積壓問題的若干政策意見的公告》（2015年第140號）對比，有哪些不同呢，本文將一一進行探討。
一、國發(fā)44號新增內容
1.許諾了解決注冊申請積壓的時間表
國發(fā)44號第二條：嚴格控制市場供大于求藥品的審批。爭取2016年底前消化完積壓存量，盡快實現(xiàn)注冊申請和審評數(shù)量年度進出平衡，2018年實現(xiàn)按規(guī)定時限審批。
2.新藥和仿制藥的定義要改了
國發(fā)44號第六條：將藥品分為新藥和仿制藥。將新藥由現(xiàn)行的“未曾在中國境內上市銷售的藥品”調整為“未在中國境內外上市銷售的藥品”。根據(jù)物質基礎的原創(chuàng)性和新穎性，將新藥分為創(chuàng)新藥和改良型新藥。
將仿制藥由現(xiàn)行的“仿已有國家標準的藥品”調整為“仿與原研藥品質量和療效一致的藥品”。根據(jù)上述原則，調整藥品注冊分類。
3.簡化藥品審批程序，完善藥品再注冊制度
國發(fā)44號第十四條：實行藥品與藥用包裝材料、藥用輔料關聯(lián)審批，將藥用包裝材料、藥用輔料單獨審批改為在審批藥品注冊申請時一并審評審批。簡化來源于古代經(jīng)典名方的復方制劑的審批。簡化藥品生產(chǎn)企業(yè)之間的藥品技術轉讓程序。對批準文號（進口藥品注冊證/醫(yī)藥產(chǎn)品注冊證）有效期內未上市，不能履行持續(xù)考察藥品質量、療效和不良反應責任的，不予再注冊，批準文號到期后予以注銷。
4.增添醫(yī)療器械審批方式改革內容，省局擁有部分成熟安全可控的醫(yī)療器械注冊審批職責
國發(fā)44號第十五條：改革醫(yī)療器械審批方式。鼓勵醫(yī)療器械研發(fā)創(chuàng)新，將擁有產(chǎn)品核心技術發(fā)明專利、具有重大臨床價值的創(chuàng)新醫(yī)療器械注冊申請，列入特殊審評審批范圍，予以優(yōu)先辦理。及時修訂醫(yī)療器械標準，提高醫(yī)療器械國際標準的采標率，提升國產(chǎn)醫(yī)療器械產(chǎn)品質量。通過調整產(chǎn)品分類，將部分成熟的、安全可控的醫(yī)療器械注冊審批職責由食品藥品監(jiān)管總局下放至省級食品藥品監(jiān)管部門。
5.首提開展藥品上市許可持有人制度試點，促進研發(fā)機構和科研人員創(chuàng)新
國發(fā)44號第九條：允許藥品研發(fā)機構和科研人員申請注冊新藥，在轉讓給企業(yè)生產(chǎn)時，只進行生產(chǎn)企業(yè)現(xiàn)場工藝核查和產(chǎn)品檢驗，不再重復進行藥品技術審評。試點工作在依照法定程序取得授權后開展。
6.提高審評審批透明度，信息公開化
國發(fā)44號第五條：全面公開藥品醫(yī)療器械注冊的受理、技術審評、產(chǎn)品檢驗和現(xiàn)場檢查條件與相關技術要求，公開受理和審批的相關信息，引導申請人有序研發(fā)和申請。
國發(fā)44號第十七條：全面公開藥品醫(yī)療器械審評審批信息。向社會公布藥品醫(yī)療器械審批清單及法律依據(jù)、審批要求和辦理時限。向申請人公開藥品醫(yī)療器械審批進度和結果。在批準產(chǎn)品上市許可時，同步公布審評、檢查、檢驗等技術性審評報告，接受社會監(jiān)督。
7.明確注冊費用五年一變
國發(fā)44號第十九條：整合歸并藥品醫(yī)療器械注冊、審批、登記收費項目。按照收支大體平衡原則，提高藥品醫(yī)療器械注冊收費標準，每五年調整一次。對小微企業(yè)申請創(chuàng)新藥品醫(yī)療器械注冊收費給予適當優(yōu)惠。收費收入納入財政預算，實行收支兩條線管理。審評審批工作所需經(jīng)費通過財政預算安排。
8.提出法律配套保障
國發(fā)44號第十八條：及時總結藥品上市許可持有人制度試點、藥品注冊分類改革試點進展情況，推動加快修訂《中華人民共和國藥品管理法》。結合行政審批制度改革，抓緊按程序修訂《中華人民共和國藥品管理法實施條例》和《藥品注冊管理辦法》等。
9.健全審評質量控制體系，強調團隊建設和組織支持，引進第三方審評服務
國發(fā)44號第十六條：參照國際通用規(guī)則制定良好審評質量管理規(guī)范。組建專業(yè)化技術審評項目團隊，明確主審人和審評員權責，完善集體審評機制，強化責任和時限管理。加強技術審評過程中共性疑難問題研究，及時將研究成果轉化為指導審評工作的技術標準，提高審評標準化水平，減少審評自由裁量權。
國發(fā)44號第二十條：加強審評隊伍建設。改革事業(yè)單位用人制度，面向社會招聘技術審評人才，實行合同管理，其工資和社會保障按照國家有關規(guī)定執(zhí)行。根據(jù)審評需要，外聘相關專家參與有關的技術審評，明確其職責和保密責任及利益沖突回避等制度。建立首席專業(yè)崗位制度，科學設置體現(xiàn)技術審評、檢查等特點的崗位體系，明確職責任務、工作標準和任職條件等，依照人員綜合能力和水平實行按崗聘用。推進職業(yè)化的藥品醫(yī)療器械檢查員隊伍建設。健全績效考核制度，根據(jù)崗位職責和工作業(yè)績，適當拉開收入差距，確保技術審評、檢查人員引得進、留得住。將食品藥品監(jiān)管總局列為政府購買服務的試點單位，通過政府購買服務委托符合條件的審評機構、高校和科研機構參與醫(yī)療器械和仿制藥技術審評、臨床試驗審評、藥物安全性評價等技術性審評工作。
國發(fā)44號第二十一條：加強組織領導。食品藥品監(jiān)管總局要會同中央編辦、發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、財政部、人力資源社會保障部、衛(wèi)生計生委、中醫(yī)藥局、總后勤部衛(wèi)生部等部門，建立藥品醫(yī)療器械審評審批制度改革部際聯(lián)席會議制度，加強對改革工作的協(xié)調指導，及時研究解決改革中遇到的矛盾和問題，各地區(qū)也要加強對改革的組織領導，重大情況及時報告國務院。
10.省局不再管受理，統(tǒng)一國家局網(wǎng)上受理
國發(fā)44號第十條：落實申請人主體責任。按照國際通用規(guī)則制定注冊申請規(guī)范，申請人要嚴格按照規(guī)定條件和相關技術要求申請。將現(xiàn)由省級食品藥品監(jiān)管部門受理、食品藥品監(jiān)管總局審評審批的藥品注冊申請，調整為食品藥品監(jiān)管總局網(wǎng)上集中受理。
二、國發(fā)44號和CFDA第140號共同提及的
1.目標國際先進水平，仿制藥一致性國家做基藥口服藥
國發(fā)44號第三條：提高仿制藥質量。加快仿制藥質量一致性評價，力爭2018年底前完成國家基本藥物口服制劑與參比制劑質量一致性評價（題外話：按CFDA2012年發(fā)布的《仿制藥質量一致性評價工作方案（征求意見稿）》中提及的工作計劃，原定是2015年完成基本藥物目錄中固體口服制劑質量一致性評價的工作任務）。
國發(fā)44號第六條：提高藥品審批標準。仿制藥審評審批要以原研藥品作為參比制劑，確保新批準的仿制藥質量和療效與原研藥品一致。對改革前受理的藥品注冊申請，繼續(xù)按照原規(guī)定進行審評審批，在質量一致性評價工作中逐步解決與原研藥品質量和療效一致性問題（評點：與140號文的第一條不同。140號文的第一條：已經(jīng)受理的仿制藥注冊申請中，國內已有批準上市原研藥的，沒有達到與原研藥質量和療效一致的不予批準）。
如企業(yè)自愿申請按與原研藥品質量和療效一致的新標準審批，可以設立綠色通道，按新的藥品注冊申請收費標準收費，加快審評審批（評點：與140號文的第一條基本一致，國發(fā)44號只是重申了收費標準。140號文的第一條：企業(yè)可以選擇撤回已申報的仿制藥申請，改按與原研藥質量和療效一致的標準完善后重新申報，單獨排隊進行審評審批，批準上市后免于參與仿制藥質量一致性評價）。
上述改革在依照法定程序取得授權后，在化學藥品中進行試點。
國發(fā)44號第七條：推進仿制藥質量一致性評價。對已經(jīng)批準上市的仿制藥，按與原研藥品質量和療效一致的原則，分期分批進行質量一致性評價。藥品生產(chǎn)企業(yè)應將其產(chǎn)品按照規(guī)定的方法與參比制劑進行質量一致性評價，并向食品藥品監(jiān)管總局報送評價結果。參比制劑由食品藥品監(jiān)管總局征詢專家意見后確定，可以選擇原研藥品，也可以選擇國際公認的同種藥品。無參比制劑的，由藥品生產(chǎn)企業(yè)進行臨床有效性試驗。在規(guī)定期限內未通過質量一致性評價的仿制藥，不予再注冊；通過質量一致性評價的，允許其在說明書和標簽上予以標注，并在臨床應用、招標采購、醫(yī)保報銷等方面給予支持。在質量一致性評價工作中，需改變已批準工藝的，應按《藥品注冊管理辦法》的相關規(guī)定提出補充申請，食品藥品監(jiān)管總局設立綠色通道，加快審評審批。質量一致性評價工作首先在2007年修訂的《藥品注冊管理辦法》施行前批準上市的仿制藥中進行。在國家藥典中標注藥品標準起草企業(yè)的名稱，激勵企業(yè)通過技術進步提高上市藥品的標準和質量。（評點：與140號文相似，國發(fā)44號將范圍推向所有已上市仿制藥，并且確定參比制劑原則，以及企業(yè)進行一致性評價的政策支持。140號文的第一條：國內尚未批準上市原研藥的，按原標準有條件批準，企業(yè)在上市后3年內需通過與原研藥的一致性評價，未通過的屆時注銷藥品批準文號。）
提高中成藥質量水平，積極推進中藥注射劑安全性再評價工作。（評點：較140號文的第九條溫和，并沒提及多組分生化藥。140號文的第九條：對活性成分不明確、結構不清楚、療效不確切或安全性存在風險的已上市品種，相關生產(chǎn)企業(yè)需在3年內進行再評價，未能通過再評價的，注銷藥品批準文號。再評價期間，不受理仿制其藥品的注冊申請；已受理的退回申請，待評價結果出來后由企業(yè)重新申報。）
2.鼓勵以臨床價值為導向的藥物創(chuàng)新，對臨床急需的創(chuàng)新藥加快審評
國發(fā)44號第八條：加快創(chuàng)新藥審評審批。對創(chuàng)新藥實行特殊審評審批制度。加快審評審批防治艾滋病、惡性腫瘤、重大傳染病、罕見病等疾病的創(chuàng)新藥，列入國家科技重大專項和國家重點研發(fā)計劃的藥品，轉移到境內生產(chǎn)的創(chuàng)新藥和兒童用藥，以及使用先進制劑技術、創(chuàng)新治療手段、具有明顯治療優(yōu)勢的創(chuàng)新藥。加快臨床急需新藥的審評審批，申請注冊新藥的企業(yè)需承諾其產(chǎn)品在我國上市銷售的價格不高于原產(chǎn)國或我國周邊可比市場價格。
國發(fā)44號第十二條：改進藥品臨床試驗審批。允許境外未上市新藥經(jīng)批準后在境內同步開展臨床試驗。鼓勵國內臨床試驗機構參與國際多中心臨床試驗，符合要求的試驗數(shù)據(jù)可在注冊申請中使用。
（評點：放開了藥物創(chuàng)新加快審批的范圍，創(chuàng)新藥價格不高于原產(chǎn)國或我國周邊可比市場價格。140號第7條：加快臨床急需藥品的審批。申請人提出的兒童用藥注冊申請和申請人在歐盟、美國藥品審批機構同步申請注冊的藥品，實行單獨排隊，加快審評審批。對已經(jīng)受理的臨床急需且專利到期前3年的臨床試驗申請和專利到期前1年的生產(chǎn)申請，加快審評審批。）
3.定期公布限制類和鼓勵類藥品審批目錄
國發(fā)44號第十一條：及時發(fā)布藥品供求和注冊申請信息。根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)結構調整方向，結合市場供求情況，及時調整國家藥品產(chǎn)業(yè)政策，嚴格控制市場供大于求、低水平重復、生產(chǎn)工藝落后的仿制藥的生產(chǎn)和審批，鼓勵市場短缺藥品的研發(fā)和生產(chǎn)，提高藥品的可及性。食品藥品監(jiān)管總局會同發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、衛(wèi)生計生委制定并定期公布限制類和鼓勵類藥品審批目錄。食品藥品監(jiān)管總局及時向社會公開藥品注冊申請信息，引導申請人有序研發(fā)和控制低水平申請。
（評點：與140號文中藥品的鼓勵類清單相似，但審批目錄的限定審批的目錄有所不同。)
140號文第七條：國家衛(wèi)生計生委、工業(yè)和信息化部根據(jù)臨床應用情況提出臨床急需、短缺藥品清單，國家食品藥品監(jiān)督管理總局會同有關部門研究提出意見報國務院批準后納入加快審批范圍。140號文第九條：國家食品藥品監(jiān)督管理總局藥品審評中心及時發(fā)布藥品注冊申報數(shù)量情況。國家食品藥品監(jiān)督管理總局會同有關部門適時發(fā)布《限制審批仿制藥品種目錄》。列入《限制審批仿制藥品種目錄》的品種范圍為：（1）市場供大于求的品種；（2）活性成分不明確、結構不清楚或療效不確切的品種；（3）安全性存在風險的品種；（4）劑型或規(guī)格不合理的品種。審評審批過程中發(fā)現(xiàn)屬于上述（2）、（3）、（4）三種情形的已上市品種，尚未列入《限制審批仿制藥品種目錄》的，及時列入《限制審批仿制藥品種目錄》。
4.嚴肅查處注冊申請弄虛作假行為
國發(fā)44號第十三條：加強臨床試驗全過程監(jiān)管，確保臨床試驗數(shù)據(jù)真實可靠。申請人、研究機構在注冊申請中，如存在報送虛假研制方法、質量標準、藥理及毒理試驗數(shù)據(jù)、臨床試驗結果等情況，對其藥品醫(yī)療器械注冊申請不予批準，已批準的予以撤銷；對直接責任人依法從嚴處罰，對出具虛假試驗結果的研究機構取消相關試驗資格，處罰結果向社會公布。
（評點：暫沒提及直接責任人和出具虛假試驗結果的研究機構的具體懲罰，只是提及依法處理。140號文第二條：嚴懲注冊申報造假行為。在藥品審評過程中，發(fā)現(xiàn)藥品研制資料不完整、不真實的不予批準。發(fā)現(xiàn)有臨床數(shù)據(jù)弄虛作假的，依據(jù)《中華人民共和國藥品管理法》第七十八條、《中華人民共和國藥品管理法實施條例》第七十條的有關規(guī)定處理，追究參與造假的申請人、臨床試驗機構或合同研究組織中直接責任人的責任，并將其列入黑名單向社會公開相關信息。臨床研究資料弄虛作假申請人新提出的藥品注冊申請3年內不予受理；參與臨床試驗資料弄虛作假的臨床試驗機構和合同研究組織整改驗收完成前不接受其參與研究的申報資料；弄虛作假的直接責任人參與研究或組織研究的臨床試驗資料十年內不予受理）
5.將仿制藥生物等效性試驗由審批改為備案
國發(fā)44號第十四條：將仿制藥生物等效性試驗由審批改為備案。
國發(fā)44號第十二條：對創(chuàng)新藥臨床試驗申請，重點審查臨床價值和受試者保護等內容。強化申請人、臨床試驗機構及倫理委員會保護受試者的責任。
（評點：與140號文基本一致。140號文第五條：優(yōu)化臨床試驗申請的審評審批。對臨床試驗和生物等效性試驗申請，重點審查受試者的安全保障。已受理的申報資料，有重大缺陷的，不予批準；無重大缺陷的，要求申請人按技術指南完善相關研究，并有條件批準其開展臨床試驗及生物等效性試驗。生物等效性試驗由審批制改為備案制。申請人按國家食品藥品監(jiān)督管理總局制定的管理規(guī)范與技術要求提交備案資料，國家食品藥品監(jiān)督管理總局受理后30日內未提出異議的，申請人可自行開展生物等效性試驗。生物等效性試驗相關管理規(guī)范、技術要求以及由審批改為備案的實施時間由國家食品藥品監(jiān)督管理總局另行制定。）
6.退回不符合條件的注冊申請
國發(fā)44號第十條：對于不符合規(guī)定條件與相關技術要求的注冊申請，由食品藥品監(jiān)管總局一次性告知申請人需要補充的內容。進入技術審評程序后，除新藥及首仿藥品注冊申請外，原則上不再要求申請人補充資料，只作出批準或不予批準的決定。
（評點：增加除了新藥及首仿藥品注冊申請不予發(fā)補。140號文第三條：對申報資料不完整但具備審評條件的注冊申請，由國家食品藥品監(jiān)督管理總局藥品審評中心一次性告知申請人補充資料；補充資料提交后，原則上不再要求申請人補充資料，只作出批準或不予批準的決定。）
7.建立復審制度
國發(fā)44號第十六條：建立復審專家委員會，對有爭議的審評結論進行復審，確保審評結果科學公正。
（評點：與140號文基本一致。140號文第十條：規(guī)范藥品注冊復審工作。國家食品藥品監(jiān)督管理總局藥品審評中心作出技術審評結論后告知申請人；申請人持有異議的，可提出復審申請，由國家食品藥品監(jiān)督管理總局藥品審評中心組織召開專家、申請人、審評人員等共同參加的會議，進行技術論證，并向社會公開技術審評結論和論證結果。）
三、國發(fā)44號沒有提及的但CFDA第140號文有提及的
1.117號臨床自查
140號文第三條：對已經(jīng)受理的注冊申請，申請人需于8月25日前按《國家食品藥品監(jiān)督管理總局關于開展藥物臨床試驗數(shù)據(jù)自查核查工作的公告》（2015年第117號）完成自查，并向國家食品藥品監(jiān)督管理總局食品藥品審核查驗中心報告自查結果。自查中發(fā)現(xiàn)存在研究資料缺項、數(shù)據(jù)不全、試驗未完成、未與原研產(chǎn)品進行全面比對研究、未對雜質和毒性物質進行全面評價、處方工藝試驗不完整等重大缺陷的申請，允許申請人主動撤回，完善后重新申報。技術審評過程中發(fā)現(xiàn)上述問題之一的，直接作出不予批準的決定。
2.嚴格控制改變劑型、改變酸根、堿基，以及改變給藥途徑注冊申請的審評審批
140號文第四條：改變劑型、改變酸根、堿基，以及改變給藥途徑注冊申請，申請人需證明其技術創(chuàng)新性且安全性和有效性，以及與原劑型比較具有明顯優(yōu)勢。凡無法證明具備上述優(yōu)勢的，不予批準。改變劑型和規(guī)格的兒童藥除外。
140號文第九條：對劑型或規(guī)格不合理的品種，注銷已上市品種的藥品批準文號；不受理該仿制藥品品種的注冊申請；已經(jīng)受理的申請不予批準。
3.集中審評制度
140號文第六條：積壓的同品種實行集中審評。對已經(jīng)受理的相同品種，按照統(tǒng)一的審評標準和尺度組織力量進行集中審評。對不符合規(guī)定的，及時作出不予批準的決定；符合規(guī)定的，按申報順序依次作出審批決定并制發(fā)批準證明文件。
4.專利期屆滿前6年開始受理臨床試驗申請
140號文第七條：對受《中華人民共和國專利法》保護并在專利期內的藥品，國家食品藥品監(jiān)督管理總局在該藥品專利期屆滿前6年開始受理臨床試驗申請，前2年內開始受理生產(chǎn)申請。不符合此規(guī)定的，不受理其注冊申請；已經(jīng)受理的，退回企業(yè)屆時重新申報。
5.切實解決歷史遺留問題
140號文第八條：對2008年集中審評中遺留的未批準的注冊申請，目前企業(yè)仍未解決安全性、有效性和質量可控性問題的，以及難以確認研制資料真實性的，一律予以清退，作出不予批準的決定。
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